農藥委托加工管理存在問題及對策
發布時間 :
2023-01-10
2017年，新修訂的《條例》為充分發揮市場資源配置的合理配置作用，通過立法的形式，適度開放了農藥委托加工與分裝，并設定了農藥委托加工的條件與管理辦法。
新條例規定：“委托加工、分裝農藥的，委托人應當取得相應的農藥登記證，受托人應當取得農藥生產許可證。委托人應當對委托加工、分裝的農藥質量負責”。新規定不僅降低了企業的經濟運行成本，有效推動了產品、產能等產業資源共享，并有效促進農藥產業不斷做大做強，如：北方的企業生產防治柑橘病蟲害的農藥，就可以委托南方的農藥生產企業生產；對于一些規模較小的農藥企業，難以登記農藥新品種，則可以承接大型農藥生產企業的委托加工，保持企業的正常生產；滿足小批量、個性化產品生產訂單需求等。但近年來，隨著農藥委托加工市場不斷發展，少數不法企業受巨大經濟利益驅使，未能嚴格按照條例規定要求依法進行農藥委托加工生產，甚至偷偷進行違法違規生產等，造成農藥產品市場質量問題多發，加之各地后續監管手段和能力參差不齊，農藥委托加工逐漸遠離政策制定的初衷。
1 當前農藥委托加工管理存在的問題
從近幾年的農藥監管情況來看，農藥委托加工市場主要存在如下幾個方面問題：
1.1 違法委托加工問題突出
少數不法企業為牟取暴利，違反國家法律規定，違法委托生產加工高毒、高殘留等國家明令禁止生產的農藥產品，更有甚者通過編造虛假委托加工協議或利用廢棄閑置廠房偷偷進行地下生產假農藥的方式，逃避部門監管。如：2020 年，某農業科技有限公司非法委托地下小工廠，將未登記的化合物成份作為隱性成分添加在農藥里，加工生產 “稻稻全”、 “稻豐寶”等偽劣農藥產品，嚴重損害農民合法權益。
1.2 產品質量難以保證
雖然《條例》明確規定由委托方對委托加工農藥產品質量負責，但在實際生產加工過程中，委托方大都僅僅通過協議方式對委托加工產品質量約束，卻很少真正參與受托方實際生產環節產品質量管理，難以保證受托方是否嚴格按照產品農藥登記證規定的產品質量標準進行生產，農藥產品質量不合格情況時有發生。根據《農業農村部辦公廳關于2020年農藥監督抽查結果的通報》 ( 農辦農 〔2021〕9號) 結果，2020年農業農村部組織的全國農藥監督抽查，共檢出433個不合格樣品，其中經標稱生產企業確認為其委托加工或受委托加工的樣品共89個，占不合格樣品總數＞20% 。
1.3 安全環保風險隱患較大
委托加工的農藥制劑產品種類眾多，國內已登記的不同劑型、不同含量農藥制劑產品多達上萬種。同一種劑型的不同農藥因有效成分含量不同，其生產工藝也不完全一樣，因此在生產過程中，其環保和安全管理標準也不相同，如農藥乳油產品生產過程中需使用甲醇、N，N－二甲基甲酰胺、甲苯和二甲苯等有機溶劑，根據《農藥乳油中有害溶劑限量》 ( HG/T4536－2013) 規定，其對不同溶劑限量標準不同，如標準要求N，N－二甲基甲酰胺溶劑質量分數限量標準為≤2% ，而對甲醇質量分數限量標準為≤5% 。同時，不同有機溶劑，其危險性系數高低不同，也將導致生產過程中安全風險隱患不可控因素有所升高。
2 農藥委托加工監管難度大的原因
農藥委托加工監管難度大，主要有以下幾方面原因:
2.1 委托、受托企業分布面廣，加工產品種類眾多
農藥生產企業數量多，產品種類多，加之委托加工門檻較低，導致農藥委托加工分布非常分散。以江蘇省為例，據統計，全省已取得農藥生產許可證的農藥生產企業200余家，共登記農藥制劑產品4900余種。2020年，江蘇省農藥生產企業受外省農藥企業委托加工農藥產品約360種，委托外省農藥生產企業加工農藥產品約上千種。因此，要將這些數量眾多且分散的委托加工群體監管到位，存在較大難度。
2.2 農藥委托加工缺少有效信息化監管手段
目前，全國農藥委托加工數量多，大部分省市雖已建成相應的農藥信息化監管平臺，但未能在全國進行有效信息互通和數據共享，各地管理部門在實際工作中還存在委托加工企業底數不清，產品不詳等情況，無法開展針對性的監管。這就亟需建立全國農藥委托加工數據管理平臺，建立全國委托加工信息管理動態數據庫，實現全國農藥委托加工信息互通共享。
2.3 農藥委托加工的有效監管機制有待完善
農藥委托加工屬于化工生產環節之一，其生產過程監管除農業農村部門外，還涉及生態環境、應急管理和公安等部門，如根據2021年3月新實施的《排污許可管理條例》要求，受托方受委托生產的制劑產品排污，必須依法取得生態環境部門的排污許可。此外，委托加工產品的設施設備還需通過應急管理部門的驗收方可進行生產等。但各地各部門對農藥委托加工監管重視程度不一，監管能力參差不齊，有的地區對農藥生產企業委托加工監管幾乎處于空白，勢必會給部分利欲熏心的生產企業帶來可乘之機。
3 做好農藥委托加工后續監管的建議
隨著農藥委托加工業務量的不斷增加，必須要加強全過程監管，進一步完善和規范委托加工市場秩序，主要從以下幾個方面開展：
3.1 利用信息化監管平臺，加強委托加工源頭管控
依托現有的中國農藥數字監督管理平臺，探索建立集全國農藥委托加工信息數據共享的管理模塊，建立 “2+1+1”委托加工數據管理檔案，即 “兩家農藥生產企業簽署一份委托加工協議對應一個編號”。各地農藥管理部門應加強對委托和受托資格條件審查，重點審查委托人是否取得相應委托加工 ( 分裝) 產品的農藥登記證，受托人是否已取得所在省農業行政主管部門頒發的農藥生產許可證。委托加工的農藥是否符合國家或省農藥相關產業政策，產品所屬劑型是否與受托方農藥生產許可證中劑型相一致。其次，要加強對農藥委托加工 ( 分裝) 協議的審查，重點審查委托加工的農藥產品名稱、種類、數量及委托加工期限等內容。
3.2 建立多部門協同監管機制，強化生產過程中監管
在農藥委托加工信息互通互享的基礎上，推動各地建立起農業農村、生態環保、應急管理和公安等多部門協同監管的機制，明確各方職責。農業農村部門重點加強對委托加工農藥產品質量監管，重點檢查受托方是否按照產品農藥登記證標明的質量標準和農藥生產許可證規定的生產條件組織生產，在農藥產品質量監督抽檢中，加強對此類農藥產品的抽查力度；生態環境部門加強對生產過程中排污環節管控，重點關注委托加工產品是否具備環保手續，是否按照 《排污許可證管理條例》規定要求依法排污；應急管理部門重點加強對產品安全生產條件監管，對不符合安全生產要求的，要及時責令企業按照要求整改。同時，要聯合市場監管、應急管理和公安等部門，加大對地下非法農藥加工行為查處力度，依法打擊地下黑工廠、黑窩點，對涉嫌刑事犯罪的，及時移交司法機關處理。
3.3 加強末端流通環節監管，倒逼企業樹立守法意識
新《條例》賦予了農業農村部門農藥生產、經營、使用全產業鏈監管職責，明確了假劣農藥判定情形，加大了違法行為處罰力度。各地農藥管理部門要及時掌握轄區內農藥委托加工和分裝情況，重點加強對此類型農藥產品市場抽檢力度，對抽查發現的不合格產品標稱的委托和受托生產廠家，按照相關法律規定要求依法查處，情節嚴重的，要依法吊銷其農藥登記證和農藥生產許可證。同時，完善 “重點抽查企業名單” 和 “質量信用黑名單” 制度，對不合格產品標稱的委托和受托農藥生產企業加強跟蹤監管，嚴厲打擊違法違規加工生產假劣農藥行為，倒逼農藥委托加工市場秩序持續向好。
3.4 完善法律法規制度建設，規范農藥委托加工行為
為加強對農藥委托加工監管力度，進一步規范農藥委托加工行為，建議由上級層面制定出臺農藥委托加工具體管理細則或規范性文件，在新《條例》對農藥委托加工相關規定基礎上，進一步細化明確農藥委托加工條件、農藥委托加工雙方責任義務及應履行的程序、農藥委托加工備案相關手續辦理流程和不得進行委托加工的禁止性事項。同時，進一步明確相關管理部門對農藥委托加工監管職責，針對日常監管中發現的不同違法情形，明確相應的處罰規定和依據，從制度層面不斷提升農藥委托加工管理能力，促進農藥委托加工市場持續向好發展。
